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  为贯彻落实李克强总理在7月5日国务院常务会议上关于要拿出更多优质资产,通过政府与社会资本合作模式引入各类投资,回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设,实现良性循环的指示精神,国家发改委日前印发了《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(以下简称《通知》),指导地方加快运用PPP模式、规范有序盘活基础设施存量资产,形成投资良性循环。据国家发改委介绍,《通知》针对当前我国已实施的PPP项目中新建项目多、存量项目少的问题,在深入研究、广泛征求意见基础上得以成型。

  PPP模式,近年来作为政府鼓励、市场期待的高频词汇在舆论界备受肯定和期待。无论是国家层面出台的鼓励推动PPP模式应用的意见、政策,还是地方在某一具体项目上引入PPP模式,无不引来高度关注。分析其原因,正是因为PPP模式契合了当下国家积极促成“让市场在资源配置中起决定性作用”的核心理念落地的期许。所谓PPP,即政府和社会资本合作(Public—PrivatePartnership)模式,是指围绕增加公共产品和公共服务供给,在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,广泛采用PPP模式。

  实际上,在我国,PPP模式正是在近年才正式大步走入公众视野的。早在2014年,国家即开始布局在重点经济类基础设施领域推广PPP项目;2015年,继续将PPP模式推广触手伸向公共服务领域,在财政部等多部门联合发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中,明确将立足于加强和改善公共服务,形成有效促进政府和社会资本合作模式规范健康发展的制度体系,培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场之余,国家发改委网站也于2015年专门开辟PPP项目库专栏,公开发布PPP推介项目共计1043个,总投资1.97万亿元,项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。

  如此大规模、高密度的PPP项目发布,让外界不断聚焦PPP模式。但正如前文所述,我国已经实施的PPP项目以新建项目居多,大量存量项目仍旧受制于传统观念和问题,导致在项目实施中往往大量存在着资源配置效率低下甚至资源错配的现象,继而极大影响了项目实施进度,其中,存量资产问题堪称重中之重,如何调动存量资产,促使其实现盘活甚至实现投资的良性循环,无疑将极大提升资源配置效率。关键是,必须重视起市场的决定性作用,避免传统体制约束。

  这显然正是《通知》意在加以解决的重点问题。《通知》提出,经过长期投资建设,我国在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域形成了大量优质存量资产。积极推广PPP模式,加大存量资产盘活力度、形成良性投资循环,有利于拓宽基础设施建设资金来源,减轻地方政府债务负担;有利于更好地吸引民间资本进入基础设施领域;有利于吸引具有较强运营能力的社会资本,提高基础设施项目运营效率;有利于推进国有企业混合所有制改革;有利于加快补齐基础设施短板,推进供给侧结构性改革。

  《通知》从分类实施、规范管理、加强协同合作等方面,提出了具体工作要求。同时,要求各地推荐本地区3—5个运用PPP模式盘活基础设施存量资产效果好的项目,国家发改委将组织专家评审,并遴选若干示范项目加以推广,供各地方学习借鉴。这无疑对外释放了积极信号,即未来我们有可能看到在相关领域的原有闲置基础设施或者运营效率不佳的基础设施也将对民资展开大门。对于民间投资而言,意味着投资领域的进一步拓宽,毕竟,相较于新建基础设施项目的PPP投资,已有项目设施的投资运营能够快速地实现盈利,对民间投资和政府而言无疑将实现双赢,比如扩充地方政府财政。与此同时,也将为社会带来更为丰富的服务供给。

  有必要提醒的是,预期PPP模式发挥缓解政府财政压力,形成高效经济社会领域产品供给的局面,就必须仰仗并尊重市场的决定性作用,必须根据市场规律,引入社会资本,促使其发挥更加积极的作用。当然,在制度构建初期,政府的主导作用是必须尊重的,社会资本在我国一直处于边缘状态,没有规范的发展路径,防止其出现“一放就乱”的局面,规范制度环境显然十分必要。对于PPP模式的应用,短期内可以预见的发展前景是,尽快达到政府和市场的良性互动格局,这一点,无论对于存量资产盘活还是新建项目而言,可谓一并适用。

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